鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，治理有效是推動鄉(xiāng)村全面振興的重要保障。近年來，我國鄉(xiāng)村治理工作取得了顯著成效，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化持續(xù)推進。2024年中央一號文件將“提升鄉(xiāng)村治理水平”作為推進鄉(xiāng)村全面振興的三大重點之一，黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》提出，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化勾勒了秩序圖景，指明了努力方向。
針對“鄉(xiāng)村治理提升”這一主題，清華大學公共管理學院教授、清華大學中國農(nóng)村研究院執(zhí)行院長王亞華于2024年8月接受《農(nóng)民日報》“對話”欄目采訪。采訪共包含“鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀與問題”“三治融合的治理格局”“數(shù)字治理水平”等8個問題。以下為采訪整理稿原文，在《農(nóng)民日報》評論部“重農(nóng)評”8月15日刊發(fā)稿基礎上整理，全文約6000字，本公號發(fā)布以饗讀者。
王亞華
清華大學公共管理學院教授
清華大學中國農(nóng)村研究院執(zhí)行院長
01 在全面推進鄉(xiāng)村振興大背景下，如何理解鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵與作用？鄉(xiāng)村治理總體進展如何？
中國農(nóng)村面臨三大主題，分別是基本生存、經(jīng)濟發(fā)展和有效治理。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，前兩個問題得到了較好解決，鄉(xiāng)村的有效治理已經(jīng)成為“三農(nóng)”問題的關鍵。黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興二十字總要求中就包括了“治理有效”。在全面推進鄉(xiāng)村振興的時代背景下，提升鄉(xiāng)村治理水平以推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，成為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關鍵環(huán)節(jié)和推進國家治理現(xiàn)代化的基石。
鄉(xiāng)村治理是一個廣泛而又復雜的概念。從治理主體上來說，鄉(xiāng)村治理重點關注參與鄉(xiāng)村治理過程的多元主體，例如政府、鄉(xiāng)村干部、農(nóng)民、公司企業(yè)、基層組織等；從治理手段上來說，鄉(xiāng)村治理包括現(xiàn)代化進程中的各類治理技術，以及通過治理技術推動鄉(xiāng)村實現(xiàn)有效治理的過程；從治理目標上來說，鄉(xiāng)村治理是多元主體通過各類治理手段參與村莊各類社會事務、經(jīng)濟事務等各類公共事務的治理過程。簡而言之，所謂的鄉(xiāng)村治理，是解決鄉(xiāng)村各類問題的方式方法。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化即通過多元主體的參與和現(xiàn)代化的治理手段，運用現(xiàn)代治理理念，推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化水平提升的過程。有效的鄉(xiāng)村治理，有助于鄉(xiāng)村功能得到更好地發(fā)揮，可以最大程度激發(fā)鄉(xiāng)村的經(jīng)濟價值、生態(tài)價值和文化價值，把農(nóng)村從“糧倉”變?yōu)椤皬N房”，把農(nóng)村的“窮山”變成“金山”，把農(nóng)村從“田園”變成“花園”。當前，我國鄉(xiāng)村治理朝向主體更加多元、手段更加豐富、范圍更加擴大的多元格局邁進，社會治理效能不斷增強，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平不斷提升。
02 黨的二十屆三中全會提出“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，怎樣理解三者在鄉(xiāng)村治理中的關系？“三治結合”的鄉(xiāng)村治理格局如何有序運轉？
“自治、法治、德治”是推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本途徑。黨的二十屆三中全會在第十三章“推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化”中指出，要堅持和發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。這為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化勾勒了秩序圖景和努力方向。實際上，在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化過程中，自治、法治與德治互為基礎、相互補充，通過三治融合可以實現(xiàn)有效的公共治理。
“三治融合”需要自治、法治與德治同時發(fā)揮基礎性作用，形成共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。首先，自治是鄉(xiāng)村治理的基礎，是實現(xiàn)人民群眾自我管理、自我教育、自我服務和自我監(jiān)督的需要。法治是國家意志的體現(xiàn)，為保障基層事務治理提供根本性保障；德治是鄉(xiāng)村治理體系建設的輔助工具，作為一種“軟治理”工具，借助道德倫理和文化傳統(tǒng)的力量增強治理效果。在鄉(xiāng)村治理過程中，通過充分自治堅持農(nóng)民主體地位，提升農(nóng)民參與能力與參與意愿，回答了鄉(xiāng)村治理“誰是主體”的問題。通過充分的法治化發(fā)展提升農(nóng)民法治意識，通過各類法治化手段完善鄉(xiāng)村法治體系，提升法治化治理效能和社會的依法治理水平，回答了鄉(xiāng)村治理“誰來保障”的問題。傳統(tǒng)文化中的禮法精神往往是同構的，代表著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理資源。德治的發(fā)展往往更能夠適應鄉(xiāng)村的“本土性”，成為維護村莊公平正義，形成積極向上的公序良俗的基礎，回答了鄉(xiāng)村治理“誰來輔助的問題”。綜上而言，中國式鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化需要自治、法治、德治互為基礎，相互補充，三者的融合為實現(xiàn)有效的村莊治理提供了基本秩序。
03 鄉(xiāng)村治理水平的提升，對于促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距有何重要意義？應如何構建城鄉(xiāng)治理的協(xié)同機制？
城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵是打破城鄉(xiāng)二元分割體制，暢通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)共榮。而鄉(xiāng)村治理水平的提升，又是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵。
首先，通過鄉(xiāng)村治理水平提升，帶動鄉(xiāng)村要素承接能力，推動城鄉(xiāng)要素流動。長期以來城市與鄉(xiāng)村要素要素的不平等流動是導致城鄉(xiāng)差距擴大的根本原因。通過鄉(xiāng)村治理水平的提升，增強鄉(xiāng)村資源要素的配置能力，有助于推動城鄉(xiāng)要素暢通流動，發(fā)揮鄉(xiāng)村與城市各自的優(yōu)勢，增強農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生活力。
第二，通過鄉(xiāng)村治理水平的提升，能夠保障鄉(xiāng)村發(fā)展的各項制度落實落地。鄉(xiāng)村整體治理水平的提升使得農(nóng)村土地改革制度、基本經(jīng)營制度、宅基地制度、各項聯(lián)農(nóng)帶農(nóng)富農(nóng)制度得到執(zhí)行，提高鄉(xiāng)村的政策執(zhí)行能力。通過體系建設、制度保障，推動各類政策安排發(fā)揮效力，有效縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。
第三，鄉(xiāng)村治理水平的提升推動基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化，必將推動鄉(xiāng)村形成更加現(xiàn)代的生產(chǎn)生活方式，破除治理資源失衡、治理機制銜接不暢等城鄉(xiāng)融合發(fā)展的制度桎梏。
綜上，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要在治理水平上同步跟進，實現(xiàn)協(xié)同。在推進鄉(xiāng)村振興進程中，城鄉(xiāng)不再被視作割裂的整體，而是在發(fā)展的共同體。構建城鄉(xiāng)治理的協(xié)同機制，關鍵是形成城鄉(xiāng)治理共同體。面對城鄉(xiāng)融合發(fā)展的各類政策銜接性問題和碎片化問題，通過規(guī)劃先行、主體融合、協(xié)同執(zhí)行的方式尋找城鄉(xiāng)發(fā)展的“最大公約數(shù)”，在實踐中探索創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路。
04 進一步提升鄉(xiāng)村治理水平，當前正面對的突出問題有哪些？下一步應如何著手解決？
鄉(xiāng)村治理水平影響我國國家治理的總體進展。鄉(xiāng)村治理是我國基層治理的重要基本盤。黨的十八大以來，我國高度重視鄉(xiāng)村治理的發(fā)展，形成了密集的政策群和制度體系。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，鄉(xiāng)村治理逐步發(fā)展到了新的階段，但在新的歷史發(fā)展推動鄉(xiāng)村治理水平提升，仍然存在一些挑戰(zhàn)。
第一，鄉(xiāng)村治理體系總體尚不健全。鄉(xiāng)村治理多元力量難以形成合力，治理體系分散，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織行政化傾向明顯，鄉(xiāng)村治理總體缺乏效率。同時，基層組織建設水平有待提高，部分村級組織治理理念較為落后，治理資源匱乏。需要建立黨建引領、多元化主體參與的現(xiàn)代化治理體系，提升村級黨組織的治理能力，建立共創(chuàng)共享的村莊治理秩序。
第二，鄉(xiāng)村治理人才隊伍薄弱。受經(jīng)濟社會發(fā)展和城市化影響，我國鄉(xiāng)村振興人才隊伍存在短板。主要存在的問題是鄉(xiāng)村人才數(shù)量短缺、人才質量不高、人才結構失衡，整體鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)的體制機制不健全。同時鄉(xiāng)村人才引進存在一定難度，需要進一步通過政策引領，形成體系化的人才振興框架，進一步擴充豐富鄉(xiāng)村人才隊伍。
第三，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化轉型過程中的法治建設滯后。現(xiàn)代社會強調的法治精神和契約精神，在一定程度上同傳統(tǒng)上講究人情禮法的鄉(xiāng)村社會存在張力，客觀上要求現(xiàn)代鄉(xiāng)村建設加快法治化進程，提升村級組織和村干部的法治素養(yǎng)，提升整體鄉(xiāng)村的法治化水平，探索“自治”和“德治”支持“法治”良性發(fā)展的機制和路徑。
第四，鄉(xiāng)村治理的硬件基礎較為落后。我國鄉(xiāng)村的基礎設施相對于城市還有較大差距，部分村莊的硬件基礎設施建設緩慢，城鄉(xiāng)基本公共服務水平差距較大。進一步提升鄉(xiāng)村治理水平，需要提升治理條件和物質基礎，加強農(nóng)村公共基礎設施建設，提升鄉(xiāng)村公共服務水平，推動農(nóng)村教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務的高質量供給，推動農(nóng)村具備現(xiàn)代化的生產(chǎn)生活條件。
05 推進鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，應如何從體制機制上構建多元主體協(xié)同的有效治理？
實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，關鍵是多元主體的協(xié)同。鄉(xiāng)村治理的舞臺是廣闊的，參與鄉(xiāng)村建設的主體也是多元的，包括政府、村級組織、市場企業(yè)、社會組織、村民個體等，甚至在農(nóng)村生產(chǎn)生活的個體都還有原鄉(xiāng)人、歸鄉(xiāng)人、新鄉(xiāng)人等多個類別。這些主體共同參與鄉(xiāng)村治理過程，都是鄉(xiāng)村發(fā)展不可缺少的重要力量。多元主體間的協(xié)同是有規(guī)律的，在體制機制上有“五大要件”，可以推動主體間協(xié)同合作，實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理。
第一，領導力有效供給是實現(xiàn)多元主體協(xié)同的必要條件。在鄉(xiāng)村治理的全過程中，公共領導力有助于推動主體間的有效聯(lián)結。不論是鄉(xiāng)村能人還是企業(yè)家或是村干部，也不論是在日常的治理過程或大型項目的落地過程，都需要具有一定能力和水平的帶頭人。例如，浙江“千萬工程”的經(jīng)驗就發(fā)揮了中國特色的體制優(yōu)勢，通過多層次的領導力供給牽引鄉(xiāng)村振興，組織動員了人民群眾的力量，整合社會各方面資源實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理。
第二，共識凝聚是多元主體達成合作的關鍵一環(huán)。鄉(xiāng)村治理的過程是不同治理主體凝聚共識的過程。在治理過程中的主體性需求可以通過共識的達成形成合力，形成穩(wěn)定的治理共同體。通過共識的形成加強多元主體的凝聚力，產(chǎn)生創(chuàng)新性的理念，并能夠普遍被大家認可與接受。
第三，內(nèi)生動力是多元主體協(xié)同的基石。推動鄉(xiāng)村治理需要最大程度激發(fā)廣大參與主體的內(nèi)生動力，只有不同主體得到充分激勵，形成內(nèi)生動力，才能夠實現(xiàn)持續(xù)性的、穩(wěn)定的集體行動。例如，在榕江“村超”的發(fā)展歷程中，政府、社會組織、公司企業(yè)、廣大村民等不同的主體對“村超”懷有極高的熱情，人人都將自己視為“村超人”，持續(xù)推動了“村超”火爆出圈。
第四，利益聯(lián)結是多元主體協(xié)同的保障。在鄉(xiāng)村治理的過程中，多元主體如果能夠達成長期有效的合作，那么必然以某種創(chuàng)新性的方式兼顧了各方的利益需求，并形成了穩(wěn)定的合作模式。尤其是在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，兼顧村集體利益、廣大農(nóng)民的切身利益、企業(yè)及合作社的經(jīng)濟效益，能夠更好地推動村莊經(jīng)濟發(fā)展中不同主體的協(xié)同，推動大家“心往一處想，勁往一處使”，達成有效治理共同體。
第五，能力培育是多元主體協(xié)同的催化劑。多元主體要想達成協(xié)同，并不是一個一蹴而就的過程。其中充滿著試錯、探索、學習的空間，是一個與時俱進、不斷調試的過程。提升鄉(xiāng)村治理效能，不同的參與主體需要在協(xié)同過程中相互磨合、配合、銜接，提升發(fā)展動能，抓住發(fā)展的機遇，實現(xiàn)共創(chuàng)共享。
06 當前，數(shù)字技術為鄉(xiāng)村治理水平提升提供重要的現(xiàn)代化途徑，目前各地的數(shù)字鄉(xiāng)村治理發(fā)展情況如何？鄉(xiāng)村治理數(shù)字化轉型應從哪些方面入手？
把握數(shù)字時代機遇，走數(shù)字賦能鄉(xiāng)村治理之路是新時代鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要主題之一。當前，全國各地通過人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等數(shù)字技術的應用，在信息搜尋、復制、運輸、追蹤和驗證等方面提供便利，增強治理效率，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)治理、農(nóng)村社會治理和農(nóng)民人居環(huán)境整治全面賦能?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+政務服務”向農(nóng)村延伸，國家電子政務外網(wǎng)已實現(xiàn)縣級行政區(qū)域 100%覆蓋、鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率達96.1%。鄉(xiāng)村基層綜合治理水平不斷提高，鄉(xiāng)村智慧應急能力明顯增強。在未來的鄉(xiāng)村治理數(shù)字化發(fā)展中，應著重提升以下方面。
第一，提升鄉(xiāng)村治理多元主體的數(shù)字化水平。著力減小數(shù)字鴻溝帶來的負面影響。提升廣大治理主體的數(shù)字化素養(yǎng)，加強對政府行政機構從業(yè)人員、涉農(nóng)企業(yè)或農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)營管理人員、鄉(xiāng)村能人和普通農(nóng)戶等多元社會主體數(shù)字意識培訓和數(shù)字思維訓練，建立多元社會主體數(shù)字化治理的觀念。
第二，推動鄉(xiāng)村治理全面快速向數(shù)字化轉型。通過數(shù)字場景運用、建設運營管理和保障體系的建設，推動數(shù)字化治理體系建設。不斷發(fā)掘數(shù)字化治理的應用潛力，通過鄉(xiāng)村數(shù)字經(jīng)濟培育和發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，推動農(nóng)村電子商務發(fā)展；通過鄉(xiāng)村數(shù)字治理手段推動基層智慧黨建、政務服務信息化建設、智能化村務管理、基層綜合信息化治理水平。
第三，加快鄉(xiāng)村數(shù)字技術基礎設施建設。數(shù)字技術基礎設施建設是數(shù)字技術賦能鄉(xiāng)村治理的物質保障和先決條件，要加快推進5G、農(nóng)業(yè)物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎設施建設，優(yōu)化升級農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈條、農(nóng)村信息服務等數(shù)字裝備，推動數(shù)字技術賦能鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加大欠發(fā)達地區(qū)數(shù)字化基礎設施建設的支持力度，提升鄉(xiāng)村數(shù)字基礎設施的整體水平。
07 在推進鄉(xiāng)村治理水平提升過程中，應如何調動農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性和創(chuàng)造性，形成共建共治共享的良好局面？
第一，提供農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務的穩(wěn)定制度供給。推動鄉(xiāng)村治理水平提升，需要制度先行，通過良好的農(nóng)民參與的制度設計，提升農(nóng)民參與治理的熱情與自信，增強農(nóng)民參與治理的效果。構建上級政府支持，以村委會、村民小組等基層組織帶動的農(nóng)民參與機制，創(chuàng)新發(fā)展村民自治制度。村民自治制度是全過程人民民主的重要制度構成，要通過規(guī)則制度的有效供給，確保村民享有“知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權”，形成共建共治共享鄉(xiāng)村治理格局。
第二，拓寬參與渠道，創(chuàng)新參與方式。農(nóng)民參與鄉(xiāng)村治理水平既靠主動參與機制，也靠被動知情機制。一方面，應拓展農(nóng)民政治參與的渠道，通過村民大會、村民代表大會、各類協(xié)商協(xié)調會增加村民參與機會，拓寬村民利益表達渠道，創(chuàng)新村民參與鄉(xiāng)村事務的途徑。另一方面，推動村務主動公開制度實施，保障村民知情權，完善村級信息公開公示制度，讓農(nóng)民便捷了解村莊治理過程和公共事務，保障農(nóng)民主體地位。
第三，培育農(nóng)民主體地位和現(xiàn)代治理理念。通過文化宣傳等途徑，鼓勵、動員農(nóng)民參與鄉(xiāng)村事務的熱情，培育農(nóng)民公共參與的民主意識，提升農(nóng)民參與村莊事務的意愿與能力，不斷塑造農(nóng)民的現(xiàn)代治理觀念。例如，在榕江“村超”案例中，廣大農(nóng)民形成了強烈的參與意識，積極主動參與“村超”的謀劃過程，生動體現(xiàn)了“全民足球”的魅力。
第四，注重發(fā)揮黨建引領農(nóng)民參與的作用。黨的領導是中國特色社會主義的獨特優(yōu)勢。鄉(xiāng)村治理要通過黨組織的有效領導，切實保障農(nóng)民群眾和各方主體參與村莊事務的權力，推動多元主體能夠協(xié)同發(fā)力。例如，山東省薛城區(qū)在推進鄉(xiāng)村振興過程中，通過建設“黨建聯(lián)合體”鼓勵村民參與村莊建設，共享發(fā)展成果，通過基層黨支部營造良好參與氛圍，拓展農(nóng)民參與渠道和參與方式。
08 未來，隨著鄉(xiāng)村社會進一步變遷，鄉(xiāng)村治理也將面對更多新的挑戰(zhàn)與機遇，我們應該如何前瞻性布局，確保鄉(xiāng)村治理水平持續(xù)穩(wěn)步提升？
第一，健全完善鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化體系。鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化的基礎是鄉(xiāng)村治理制度的現(xiàn)代化，應通過制度設計和體制機制創(chuàng)新，形成穩(wěn)定、可持續(xù)的鄉(xiāng)村治理體系，通過有效的制度供給形成鄉(xiāng)村治理共識性規(guī)范。通過鄉(xiāng)村治理制度的完善，推動“自治、德治、法治”相結合的基層治理體系的形成。應著力提升制度執(zhí)行力，推動在治理過程中各項制度和各項政策的執(zhí)行效率，將制度優(yōu)勢轉化為治理效能。
第二，充分發(fā)揮“自治、法治、德治”的作用。要提升村民自治能力，增強鄉(xiāng)村法治建設，推動村莊德治發(fā)展。通過村民自治落實人民群眾當家作主，維護村民利益和村莊共同利益，培育壯大村民組織，培育農(nóng)民主體意識；不斷增強農(nóng)民法治精神，增強法治氛圍，通過法治建設保障農(nóng)民基本權益；通過德治塑造良好社會風尚，傳承鄉(xiāng)土社會的優(yōu)良傳統(tǒng)，以“非正式規(guī)則”賦能鄉(xiāng)村正式規(guī)則。
第三，構建多元主體共建共治共享的鄉(xiāng)村治理格局。要廣泛吸納鄉(xiāng)村發(fā)展中的各類力量協(xié)同參與鄉(xiāng)村治理過程，形成運行有效的鄉(xiāng)村治理共同體。在鄉(xiāng)村治理共同體中，要堅持基層黨組織的引領作用，拓展黨建引領的政治優(yōu)勢和組織優(yōu)勢；要發(fā)揮村民主體地位，凝聚村民力量，引導廣大農(nóng)民通過各類渠道參與鄉(xiāng)村治理的各個環(huán)節(jié)；要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變，打造服務型政府，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務水平和公共服務供給能力；要引導多元利益融合，形成公司企業(yè)與鄉(xiāng)村社會利益共享、協(xié)同共治的局面。
第四，加強黨在基層治理中的組織建設和效能發(fā)揮。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要堅持黨的領導，要不斷增強基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領導地位。推動基層黨組織與時俱進，提升社會治理能力和治理水平，成為農(nóng)民心中的“主心骨”。通過組織振興，創(chuàng)新基層黨建形式，進一步提升鄉(xiāng)村黨組織的號召力、凝聚力、影響力，打造一支政治過硬、本領過硬、作風過硬的鄉(xiāng)村振興干部隊伍，不斷提升黨建基層治理的效能，持續(xù)為鄉(xiāng)村振興提供動力源泉。
供稿丨清華大學中國農(nóng)村研究院
