以往關(guān)于中央與地方政府間信息不對稱的研究，主要關(guān)注中央政府缺乏對地方政府政策執(zhí)行情況的充分了解的情況。然而，地方政府也有可能缺乏中央政府對特定政策的關(guān)注程度，以及對地方政府違規(guī)行為采取懲罰決心的信息，即存在逆向信息不對稱的情況。我院朱旭峰教授及博士畢業(yè)生王悅在公共管理學(xué)頂尖期刊Public Administration(《公共行政》)上最新發(fā)表文章Credible Signaling to Promote Local Compliance: Evidence from China’s Multiwave Inspection of Environmental Protection（以可信信號提升地方遵從：來自中國分批環(huán)境保護(hù)督察的證據(jù)）指出：通過分批次的督察機(jī)制，中央政府可以就其對某些政策的重視程度和懲罰違規(guī)行為的決心發(fā)出可信信號，從而對尚未接受督察的地方政府形成有效威懾，從而長期改善地方政府的環(huán)境治理。本文以中國中央環(huán)境保護(hù)督察制度為例檢驗(yàn)上述觀點(diǎn)，以系統(tǒng)的政策效果評估和作用機(jī)制分析，構(gòu)建關(guān)于央地間信號作用機(jī)制的理論。
文章簡介
不同于以往對中央和地方政府間信息不對稱的一般認(rèn)識，該研究關(guān)注中央和地方政府間的逆向信息不對稱現(xiàn)象，即地方政府可能缺乏對于中央政府意圖和決心的了解。上述信息不對稱的存在可能導(dǎo)致中央政府制定的政策無法得到有效落實(shí)，同時(shí)地方政府由于未妥善履職而受到懲罰的雙輸局面。該研究指出，通過分批次的督察機(jī)制，中央政府可以就其對某些政策的重視程度和懲罰違規(guī)行為的決心發(fā)出可信的信號，從而對尚未接受督察的地方政府形成有效威懾。文章以中國中央環(huán)境保護(hù)督察制度為例檢驗(yàn)上述理論。實(shí)證結(jié)果表明，長期來看中央環(huán)保督察制度的建立可以有效控制污染。其核心機(jī)制在于，已完成的督察批次所產(chǎn)生的可信信號，可以激勵(lì)其它地方政府主動改善環(huán)境治理，形成對信號的有效響應(yīng)。此外，研究還發(fā)現(xiàn)地方政府對中央政府政策信號的響應(yīng)強(qiáng)度取決于信號源的科層距離和地理距離。
研究問題
在多層級結(jié)構(gòu)的政府體系中，中央與地方政府之間的關(guān)系可以被視為經(jīng)典的委托代理框架，大量政策由中央政府制定，而由地方政府執(zhí)行。實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)鍵在于地方政府的妥善履職。然而，中央政府通常缺乏關(guān)于地方政府履職情況的信息，地方政府可能會為了追求自身利益，降低政策執(zhí)行力度，導(dǎo)致典型的信息不對稱問題。
中央政府可能試圖通過審計(jì)措施、高科技設(shè)備以及尋求公眾監(jiān)督的幫助來獲取有關(guān)地方政府執(zhí)政績效的信息。此外，中央政府還會設(shè)立督察機(jī)構(gòu)或派遣監(jiān)察專員收集有關(guān)地方政府執(zhí)政表現(xiàn)的信息。這些措施可以增加中央政府發(fā)現(xiàn)地方政府不當(dāng)作為的概率。然而，地方政府能否充分了解關(guān)于中央政府的真實(shí)意圖的信息，卻在理論界缺乏探討。由于缺乏對于中央政府真實(shí)意圖信息的了解，地方政府可能會選擇投機(jī)取巧的策略，以低于中央政府期待的水平履行職責(zé)并希望蒙混過關(guān)。當(dāng)中央政府發(fā)現(xiàn)地方政府的違規(guī)行為時(shí)，可能會實(shí)施嚴(yán)厲制裁，并由此導(dǎo)致中央政府和地方政府雙輸?shù)木置妗?/p>
為了解決信息不對稱問題，信號理論應(yīng)運(yùn)而生，其內(nèi)涵和應(yīng)用不斷拓展。信號理論最初是在關(guān)于教育程度對勞動力市場的影響時(shí)發(fā)展起來，指出博弈中的信息優(yōu)勢方向另一方提供其私人信息，可以提升其潛在收益。在央地關(guān)系的相關(guān)研究中，地方政府試圖向中央政府展示其績效表現(xiàn)以贏得財(cái)政補(bǔ)貼或干部晉升機(jī)會，就屬于信號理論中代理人向委托人釋放信號的案例?；谝话阈缘男盘柪碚摚撈恼轮赋?，中央政府也可以主動向地方政府釋放信號，揭示中央對特定政策目標(biāo)的重視程度。關(guān)于上述論點(diǎn)的一個(gè)隱憂在于，中央政府可能會經(jīng)常性地向地方政府提供政策指導(dǎo)方針，從而使得關(guān)鍵的政策信號隱沒于日常的政策指令之中。中央政府為了突出其關(guān)鍵政策信號，就需要格外注意信號的可信性和突出性。而傳統(tǒng)上用于中央政府加強(qiáng)對地方政府信息收集能力的督察機(jī)制，有潛力成為中央政府向地方政府釋放可信信號的重要工具。
該研究關(guān)注于分批督察機(jī)制的政策設(shè)計(jì)，探討分批督察機(jī)制如何通過已經(jīng)完成的督察批次向尚未接受督察的地方政府釋放政策信號，并矯正地方政府執(zhí)政行為；同時(shí)，該研究還進(jìn)一步分析了分批督察策略所釋放的信號會受到那些關(guān)鍵因素影響，據(jù)此對分批督察策略的信號機(jī)制進(jìn)行佐證。
理論假設(shè)
研究針對分批督察機(jī)制釋放中央政府信號的機(jī)制檢驗(yàn)提出了一系列理論假設(shè)。首先，分批督察策略應(yīng)具有與傳統(tǒng)督察機(jī)制相似的作用模式，即通過中央政府向地方政府派遣督察員進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督提升信息收集能力。督察機(jī)制可以有效縮短信息收集鏈條，從而加強(qiáng)監(jiān)督能力。因此，研究提出如下假設(shè)：
H1.在經(jīng)歷督察之后，地方政府會根據(jù)中央政府要求，提高政策績效水平，以滿足中央政府的政策要求。
第二，通過分批督察策略，地方政府不僅會親身經(jīng)歷督察，還會見證中央政府對其它地方政府的督察過程。在早期批次接受督察的地方，其督察過程可以作為中央政府釋放信號的重要工具，向其它尚未接受督察的地方政府傳達(dá)中央政府強(qiáng)調(diào)某些政策的意圖，從而引導(dǎo)尚未接受督察的地區(qū)提前整改其執(zhí)政行為。因此，研究提出以下假設(shè)：
H2.通過中央政府的分批督察策略，已經(jīng)完成的督察批次可以作為可信信號，引導(dǎo)地方政府明確中央政府政策意圖并開展提前整改。
分批督察策略是中央政府向地方政府發(fā)送信號的重要媒介。根據(jù)信息技術(shù)領(lǐng)域的信號衰減原理，央地間信息博弈的信號作用效果也取決于信號源和接收者之間的距離因素。因此，我們提出如下假設(shè)：
H3.距離中央政府科層距離或地理距離更遠(yuǎn)的地方政府，在根據(jù)中央政府意愿的信息而改善其執(zhí)政行為時(shí)會更顯遲疑。
實(shí)證研究與結(jié)果
該研究以第一輪中央生態(tài)環(huán)保督察為案例，通過對該政策的效果及作用機(jī)制的系統(tǒng)分析，揭示分批次督察策略成為中央政府釋放可信信號、引導(dǎo)地方政府改善執(zhí)政績效的作用機(jī)理。研究收集了中國大陸30個(gè)省份（西藏自治區(qū)由于數(shù)據(jù)缺失而未納入本次分析）281個(gè)城市從2015年至2018年共計(jì)48個(gè)月的經(jīng)濟(jì)社會、氣象和環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)，并依托中國生態(tài)環(huán)境部官方網(wǎng)站信息構(gòu)建了中國中央環(huán)保督察行為數(shù)據(jù)，形成對第一輪中國中央環(huán)保督察的分析數(shù)據(jù)集。
基于廣義雙重差分分析，該研究比較了督查組進(jìn)駐前與督查組進(jìn)駐后的城市環(huán)境質(zhì)量，并發(fā)現(xiàn)中央環(huán)保督察制度使得地方政府長期有效改善了環(huán)境治理績效，各地空氣質(zhì)量提升明顯。
然而，當(dāng)研究將政策作用期聚焦于督察進(jìn)駐及繼續(xù)邊督邊改時(shí)期，考察督察對入駐地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的當(dāng)期影響，卻發(fā)現(xiàn)督查組的進(jìn)駐沒有帶來地方環(huán)境質(zhì)量的短期內(nèi)明顯改善。上述分析結(jié)果暗示，中央環(huán)保督察制度，并不是通過以往理論解釋的那樣，通過加強(qiáng)中央對地方政府的信息收集能力而提升地方政府政策執(zhí)行績效的。
該研究再將機(jī)制分析引向中央政府信號釋放模式時(shí)發(fā)現(xiàn)，由于中央政府巧妙地采取了分批次督察策略，地方政府會在觀察到（witness）其它兄弟省市接受督察并被懲戒后，立刻開展提前整改，并由此導(dǎo)致督察發(fā)生在當(dāng)?shù)貢r(shí)，環(huán)境績效提升空間反而較小。這種在某地方政府觀察到中央政府對別的地區(qū)開展督察后，采取了行為改變的現(xiàn)象，符合信號機(jī)制的假設(shè)。為了進(jìn)一步驗(yàn)證該機(jī)制，研究還納入了交互效應(yīng)分析，以探究這種提前整改的信號效應(yīng)是否會受到地方政府與中央政府間信號距離的影響。研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤秸姓墑e更低即與中央的科層距離越遠(yuǎn)，信號效應(yīng)的作用越為衰減；同時(shí)，當(dāng)?shù)胤秸嚯x首都北京的距離越遠(yuǎn)即與中央的地理距離越遠(yuǎn)，信號效應(yīng)的作用同樣越為衰減。
結(jié)論與討論
通過建立分批次督察制度的設(shè)計(jì)，中央政府不僅可以加強(qiáng)對地方政府執(zhí)政績效的監(jiān)測，還可以釋放關(guān)于中央政府意圖和決心的可信信號。中央環(huán)保督察制度巧妙地利用分批次開展的策略，通過早期批次的政策執(zhí)行，使尚未受到督察的地區(qū)也可以清楚地了解中央政府治理生態(tài)環(huán)境的決心，從而有效引導(dǎo)地方政府調(diào)整政策預(yù)期，提前主動加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。
以上理論探討雖然是基于中國中央環(huán)保督察制度展開，但是主要研究結(jié)論和理論價(jià)值并不局限于中國這一個(gè)國家或環(huán)境治理這一個(gè)單一領(lǐng)域。一方面，分批督察策略作為信號釋放手段是有效且高效的。過去，該制度設(shè)計(jì)在中央對地方政府監(jiān)管的理論研究和實(shí)踐探索上均未得到充分關(guān)注。因此，該制度設(shè)計(jì)未來也可以在改善多層級政府治理模式上具有巨大發(fā)展?jié)摿?。另一方面，分批督察的信號機(jī)制不僅可以應(yīng)用于環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，還可以拓展到其它監(jiān)管領(lǐng)域。當(dāng)中央政府的政策方針與地方政府的局部利益相矛盾時(shí)，地方政府對中央政府的遵從程度都會相應(yīng)降低，而地方政府的違規(guī)行為很有可能是由于缺乏對中央意圖信息的充分理解。因此，中央政府通過分批督察策略釋放可信信號可以應(yīng)用于此類政策領(lǐng)域，提升地方政府對中央政府的遵從程度。未來相關(guān)研究可以嘗試基于分批次督察策略進(jìn)一步擴(kuò)展信號理論，提供來源于其它國家和更廣泛領(lǐng)域的政策實(shí)踐案例，豐富我們對中央地方關(guān)系中信號機(jī)制的理解。
論文來源
Zhu, Xufeng & Yue Wang. Credible Signaling to Promote Local Compliance: Evidence from China’s Multiwave Inspection of Environmental Protection, Public Administration.
https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/padm.13002
作者簡介
朱旭峰:清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、院長
王悅:清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士畢業(yè)生
供稿丨科研辦
