編者按
政策試驗(yàn)的理論傳統(tǒng)主要關(guān)注中央和地方政府之間的關(guān)系。然而，學(xué)者們很少用政府與民眾關(guān)系的視角理解政策試驗(yàn)。我院朱旭峰教授和英國(guó)曼徹斯特大學(xué)社會(huì)統(tǒng)計(jì)系助理教授王妍（清華大學(xué)公共管理碩士）合作在中國(guó)問(wèn)題研究頂尖刊物The China Quarterly（《中國(guó)季刊》）上最新發(fā)表文章Policy Experimentation as Communication with the Public: Social Policy, Shared Responsibility, and Regime Support in China（《政策試驗(yàn)用于民眾溝通：中國(guó)社會(huì)政策、責(zé)任分擔(dān)與體制支持》）指出，政策試驗(yàn)可以被決策者用來(lái)作為一種政府與民眾進(jìn)行溝通的工具，幫助在有爭(zhēng)議的政策領(lǐng)域建立社會(huì)共識(shí)。作者評(píng)估了中國(guó)政府利用政策試驗(yàn)在推動(dòng)國(guó)家和個(gè)人對(duì)城市養(yǎng)老金共同責(zé)任承擔(dān)方面的社會(huì)效應(yīng)，以及政策試驗(yàn)對(duì)民眾體制支持的影響。
文章簡(jiǎn)介
政策試驗(yàn)的理論傳統(tǒng)主要關(guān)注中央和地方政府之間的關(guān)系。然而，學(xué)者們很少用政府與民眾關(guān)系的視角理解政策試驗(yàn)。作者指出，政策試驗(yàn)可以被決策者用來(lái)作為一種與民眾進(jìn)行溝通的工具，幫助在有爭(zhēng)議的政策領(lǐng)域建立社會(huì)共識(shí)。本文評(píng)估了中國(guó)政府利用政策試驗(yàn)在推動(dòng)國(guó)家和個(gè)人對(duì)城市養(yǎng)老金共同責(zé)任承擔(dān)方面的社會(huì)效應(yīng)，以及政策試驗(yàn)對(duì)民眾的體制支持的影響。2004年和2009年兩輪全國(guó)調(diào)查的證據(jù)表明，政策試驗(yàn)的實(shí)施顯著促進(jìn)了民眾對(duì)于國(guó)家與個(gè)人之間福利責(zé)任分擔(dān)轉(zhuǎn)型的接受程度。此外，不同地方政府試圖通過(guò)官方新聞采取不同強(qiáng)度的形象塑造的努力，雖然能夠在短期內(nèi)鞏固民眾的政治信任，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看可能會(huì)對(duì)地方政府的信譽(yù)造成影響。
研究問(wèn)題
政策試驗(yàn)被認(rèn)為是現(xiàn)代國(guó)家政府開(kāi)展“治理試錯(cuò)”的有用工具。政府為何啟動(dòng)地區(qū)實(shí)驗(yàn)而非統(tǒng)一的全國(guó)政策在現(xiàn)有研究中存在多種解釋。關(guān)于政策試驗(yàn)的經(jīng)典理論或強(qiáng)調(diào)地方自治和分權(quán)的制度中地方知識(shí)的重要性，認(rèn)為政策試驗(yàn)有助于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治創(chuàng)新以及政策學(xué)習(xí)和傳播；或者強(qiáng)調(diào)中央政府頂層設(shè)計(jì)的作用，認(rèn)為政策試驗(yàn)是證明政策正確性、識(shí)別不確定性或錯(cuò)誤或認(rèn)可成功的地方實(shí)踐的政策工具。換句話說(shuō)，經(jīng)典的解釋政策試驗(yàn)的理論主要都以中央和地方間關(guān)系的視角為出發(fā)點(diǎn)。然而，大部分政策，無(wú)論何種政治制度下，民眾的支持和反對(duì)都可能對(duì)政策決策和實(shí)施至關(guān)重要，特別是那些與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)資源再分配有關(guān)的政策，這些政策往往存在潛在社會(huì)爭(zhēng)議。對(duì)政策改革缺乏社會(huì)共識(shí)可能會(huì)降低新政策的有效性，并對(duì)進(jìn)一步改革形成阻礙。在實(shí)際的政策實(shí)踐中，政策設(shè)計(jì)者采用了多種方式來(lái)增加民眾對(duì)政策接受和支持。這些方式包括通過(guò)改善信息傳遞，如提高透明度和媒體宣傳，加強(qiáng)與民眾的溝通和互動(dòng)，例如通過(guò)專家咨詢、公民參與和審議、協(xié)作或共同治理技術(shù)。
本研究指出，政策試驗(yàn)可以成為政府與民眾溝通和建立社會(huì)共識(shí)的重要工具。本研究將政策試驗(yàn)、社會(huì)政策責(zé)任分擔(dān)和體制支持的文獻(xiàn)關(guān)聯(lián)起來(lái)，并提出政策試驗(yàn)可以作為一種與公眾溝通的策略和工具。首先，本文強(qiáng)調(diào)，試驗(yàn)作為一種溝通策略的理論強(qiáng)調(diào)了民眾的角色，并引入了政府與民眾間關(guān)系在政策過(guò)程中的重要性。其次，作為政策實(shí)施的試驗(yàn)是中央政府向被溝通受眾 — 廣大民眾傳遞其改革方向和特定社會(huì)問(wèn)題的首選解決方案的強(qiáng)烈信號(hào)。政策試驗(yàn)可以傳達(dá)特定信息，重塑社會(huì)認(rèn)知、制度背景甚至社會(huì)環(huán)境，從而改變廣大民眾的期望和偏好。第三，盡管隨機(jī)對(duì)照試驗(yàn)仍然是進(jìn)行政策試驗(yàn)的最佳方式，為了實(shí)現(xiàn)公眾溝通的目的，試點(diǎn)地區(qū)選擇的完全隨機(jī)與否并不是特別重要，而政策制定者往往有意選擇具有特定特征的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。例如，如果某國(guó)家計(jì)劃推廣新能源（如美國(guó)頁(yè)巖氣）開(kāi)發(fā)方案，政策制定者的主要關(guān)注點(diǎn)是風(fēng)險(xiǎn)分配以及可能的負(fù)面外部性，那么該政策可能會(huì)從所有地區(qū)中選擇一些障礙和居民反對(duì)較少的地點(diǎn)，而不是在所有技術(shù)可行的地點(diǎn)中隨機(jī)選擇試點(diǎn)地區(qū)。第四，通過(guò)試驗(yàn)來(lái)推廣政策還為“詢證決策”提供了新的有效信息。與使用專家的理論推理或來(lái)自其他國(guó)家的證據(jù)證明政策的有效性不同，通過(guò)國(guó)內(nèi)環(huán)境中的政策試驗(yàn)所得出的關(guān)于政策效果的結(jié)論對(duì)決策者和民眾來(lái)說(shuō)都更具說(shuō)服力。
案例與理論假設(shè)
本文的案例是一項(xiàng)準(zhǔn)試驗(yàn)性試點(diǎn)政策，“城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革”，它提供了一個(gè)政策干預(yù)對(duì)普通民眾的福利責(zé)任分配和體制支持態(tài)度影響的對(duì)照案例。這個(gè)試驗(yàn)計(jì)劃是在1980年代和1990年代開(kāi)始的社會(huì)政策改革基礎(chǔ)上推進(jìn)的，為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，舊有的企業(yè)單位為基礎(chǔ)的國(guó)家社會(huì)保障系統(tǒng)逐漸演進(jìn)。然而，民眾并未就國(guó)家和個(gè)人在社會(huì)保障中的責(zé)任分擔(dān)方面達(dá)成共識(shí)。不同的福利政策方案可能會(huì)引起民眾對(duì)政策設(shè)計(jì)的不滿和對(duì)體制本身的不信任。
借助哈佛大學(xué)懷默霆(Martin Whyte ) 教授和北京大學(xué)沈明明教授2004年和2009年合作領(lǐng)導(dǎo)的兩項(xiàng)全國(guó)性家庭入戶調(diào)查 — “中國(guó)平等和分配公正態(tài)度調(diào)查”（CAIDI），作者收集了8個(gè)試驗(yàn)組和12個(gè)對(duì)照組省份超過(guò)5,000名居民的樣本數(shù)據(jù)。利用試點(diǎn)政策實(shí)施前后進(jìn)行的兩輪調(diào)查，作者評(píng)估了該漸進(jìn)式政策試點(diǎn)改革對(duì)民眾的福利責(zé)任態(tài)度及體制支持度的影響。個(gè)體對(duì)社會(huì)保障責(zé)任分配的態(tài)度對(duì)相關(guān)社會(huì)政策的變化十分敏感。與個(gè)人、市場(chǎng)和社會(huì)共同分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任是本次養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的目標(biāo)之一。對(duì)于中央政府而言，改革理想的微觀層面結(jié)果是，民眾能夠認(rèn)識(shí)到并認(rèn)同個(gè)體和家庭在養(yǎng)老方面的責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的養(yǎng)老保障制度。因此，本文所討論的政策試驗(yàn)推動(dòng)了試點(diǎn)地區(qū)個(gè)人在養(yǎng)老方面責(zé)任的增加，從而可以導(dǎo)致民眾對(duì)個(gè)體和家庭養(yǎng)老責(zé)任認(rèn)知上的變化。作者提出第一個(gè)假設(shè)：
假設(shè)1：城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的實(shí)施增加了政策試驗(yàn)地區(qū)民眾對(duì)養(yǎng)老個(gè)人責(zé)任的普遍接受度。并且，受到政策試驗(yàn)影響的時(shí)間越長(zhǎng)，態(tài)度變化影響的程度越大。
強(qiáng)調(diào)在養(yǎng)老責(zé)任中融入個(gè)人責(zé)任，例如多繳多得和增加其他商業(yè)類型的養(yǎng)老保險(xiǎn)投入，與改革之前的實(shí)踐及民眾預(yù)期存在差異。通過(guò)對(duì)定性證據(jù)的分析，作者發(fā)現(xiàn)，官方報(bào)紙對(duì)試點(diǎn)政策的報(bào)道通常放大政府和國(guó)家在社會(huì)福利領(lǐng)域的全能型福利政府的角色，以及地方政府在管理和解決相關(guān)社會(huì)問(wèn)題方面的不懈努力?；谶@些論點(diǎn)，作者提出以下假設(shè)：
假設(shè)2：強(qiáng)調(diào)政府在養(yǎng)老領(lǐng)域的全能型角色的地方官方媒體的政策報(bào)道的強(qiáng)度越高，就會(huì)抵消政策試驗(yàn)對(duì)民眾社會(huì)福利個(gè)人責(zé)任接受度的影響，從而推動(dòng)人們對(duì)社會(huì)福利政府責(zé)任的期待。
在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府責(zé)任的推出可能會(huì)產(chǎn)生難于預(yù)估的影響。民眾對(duì)于政府責(zé)任預(yù)期的降低可能會(huì)帶來(lái)對(duì)體制支持度降低等一系列衍生效應(yīng)。以養(yǎng)老保險(xiǎn)政策改革為例，盡管當(dāng)?shù)毓俜矫襟w對(duì)其進(jìn)行的描述強(qiáng)調(diào)政府改善公共養(yǎng)老金制度的努力，但在實(shí)際的個(gè)人體驗(yàn)中，個(gè)體的養(yǎng)老金個(gè)人繳費(fèi)正在增加。因此，現(xiàn)實(shí)的體驗(yàn)可能會(huì)改變民眾的信念，例如關(guān)于老齡風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)保障和國(guó)家與個(gè)人關(guān)系的社會(huì)期望。官方媒體宣傳和政策試驗(yàn)改革方向之間的這種不匹配可能會(huì)隨著時(shí)間的推移逐漸降低民眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)的信心。因此，作者提出以下關(guān)于當(dāng)?shù)匦侣剰?qiáng)度對(duì)民眾體制支持變化的假設(shè)：
假設(shè)3：在短期內(nèi)，地方政府強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)政策中政府責(zé)任的官方新聞能夠提升民眾的政治信任。然而，從長(zhǎng)期來(lái)看，由于與政策試驗(yàn)的改革方向存在差異，地方政府針對(duì)全能型福利政府相關(guān)的新聞報(bào)道越多，就越可能降低民眾的支持度。
實(shí)證研究與結(jié)果
本文所研究的試點(diǎn)政策的漸進(jìn)式性質(zhì)和兩輪調(diào)查數(shù)據(jù)使作者能夠采用雙重差分（DID）模型來(lái)估計(jì)通過(guò)反事實(shí)推斷的個(gè)體層面的平均政策效應(yīng)。在附錄中作者提供了詳細(xì)的反事實(shí)DID設(shè)計(jì)的理論依據(jù)，包括平行趨勢(shì)、個(gè)體和地區(qū)平衡、試點(diǎn)地區(qū)代表性檢驗(yàn)等。在此模型的基礎(chǔ)上，作者還增加了對(duì)地方官方新聞數(shù)據(jù)的考量，建構(gòu)了三重差分（Triple Differences）模型來(lái)考量試點(diǎn)政策，試點(diǎn)前后和宣傳三種層面的效應(yīng)。
實(shí)證結(jié)果表明，試點(diǎn)政策本身顯著影響了當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)養(yǎng)老責(zé)任自給性和私有化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的理解，從而民眾逐漸接受了養(yǎng)老金個(gè)人責(zé)任。也就是說(shuō)，試點(diǎn)政策實(shí)施后，試點(diǎn)地區(qū)的民眾更傾向于選擇個(gè)人承擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任。此外，民眾暴露在試點(diǎn)政策下的時(shí)間放大了個(gè)人對(duì)共同責(zé)任角色的認(rèn)知變化。三重差分模型的結(jié)果顯示，地方官方新聞的宣傳報(bào)道由于對(duì)全能型福利政府的側(cè)重和對(duì)地方避險(xiǎn)努力的強(qiáng)調(diào)，描繪了一位無(wú)所不能且慷慨的政府形象，這些宣傳能夠成為試點(diǎn)政策對(duì)民眾的養(yǎng)老責(zé)任認(rèn)知影響的調(diào)節(jié)器。但作者也發(fā)現(xiàn)，這些新聞報(bào)道雖然在短期內(nèi)鞏固了民眾對(duì)體制的支持，但從長(zhǎng)期來(lái)看可能影響到地方政府的信譽(yù)。
結(jié)論與討論
盡管十余年的改革成效褒貶不一，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金改革的試驗(yàn)對(duì)于建立社會(huì)福利責(zé)任共同體和為更深層次的改革做好在民眾認(rèn)知上的鋪墊至關(guān)重要。中國(guó)隨后的養(yǎng)老金改革，例如新農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（自2009年起）和公務(wù)員養(yǎng)老制度改革（自2015年起）都相當(dāng)順利地實(shí)施，沒(méi)有遭遇農(nóng)村居民和公務(wù)員的強(qiáng)烈反對(duì)。這些養(yǎng)老金改革都遵循了養(yǎng)老金責(zé)任共擔(dān)的原則和設(shè)計(jì)。城市養(yǎng)老金保險(xiǎn)改革的政策試驗(yàn)對(duì)于改變民眾對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的私有化、個(gè)人責(zé)任期望以及國(guó)家責(zé)任削弱的看法起到了作用，有效地為構(gòu)建混合社會(huì)福利體系做好了準(zhǔn)備。
本文的理論觀點(diǎn)能夠幫助解釋許多其他政策領(lǐng)域和不同時(shí)期的問(wèn)題。在不同社會(huì)群體、不同部門甚至個(gè)體之間對(duì)于政策的阻礙和抵抗是很常見(jiàn)的。當(dāng)中國(guó)實(shí)行改革開(kāi)放已40余年時(shí)，大規(guī)模的改革會(huì)非常具有挑戰(zhàn)性，尤其是涉及利益重新分配的改革。政策試驗(yàn)在過(guò)去二十年中被廣泛應(yīng)用于需要獲得民眾合作和支持的改革和政策創(chuàng)新。例如，2013年啟動(dòng)了保障性住房政策試驗(yàn)，并在2022年擴(kuò)大了規(guī)模；低碳城市試點(diǎn)計(jì)劃于2010年啟動(dòng)，第二和第三輪試點(diǎn)分別在2012年和2017年進(jìn)行。另一個(gè)例子是房產(chǎn)稅改革，面臨地方政府和民眾的相當(dāng)大的爭(zhēng)議，中央政府決定于2011年最初在兩個(gè)城市推出試點(diǎn)。2013年和2021年，全國(guó)人大推動(dòng)了更大規(guī)模的試點(diǎn)計(jì)劃，逐漸改變了民眾對(duì)房產(chǎn)稅和房地產(chǎn)市場(chǎng)的預(yù)期。
此外，中國(guó)案例中所發(fā)現(xiàn)的溝通機(jī)制也有可能適用于其他制度背景下的改革和政策創(chuàng)新。例如，在中國(guó)以外的其他轉(zhuǎn)型社會(huì)主義國(guó)家中，社會(huì)政策改革趨勢(shì)也存在類似的私有化過(guò)程。先前的社會(huì)主義福利模式逐漸被混合福利模式所取代，個(gè)體和家庭乃至市場(chǎng)逐漸承擔(dān)更多的責(zé)任。在這些轉(zhuǎn)型過(guò)程中，社會(huì)不滿和動(dòng)蕩的共同根源之一是相關(guān)社會(huì)共識(shí)可能與政策設(shè)計(jì)者的改革理念不一致。因此，探索漸進(jìn)式政策試驗(yàn)本身作為潛在的與民眾溝通的機(jī)制，將有助于從更廣闊的角度解釋政策改革的政治過(guò)程。
作者簡(jiǎn)介
朱旭峰 清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、院長(zhǎng)
王妍 英國(guó)曼徹斯特大學(xué)社會(huì)統(tǒng)計(jì)系助理教授
引文
Zhu, Xufeng, & Wang, Yan. Policy Experimentation as Communication with the Public: Social Policy, Shared Responsibility, and Regime Support in China. The China Quarterly, forthcoming
(https://www.cambridge.org/core/journals/china-quarterly/article/abs/policy-experimentation-as-communication-with-the-public-social-policy-shared-responsibility-and-regime-support-in-china/967B6949EFAD10C42B2EFE7BC2A69730)
供稿丨科研辦
