信息問題一直是公共管理研究的核心問題。在科層制組織中，信息有效、及時和準確的傳遞是組織運行的重要基礎(chǔ)。但是，全球范圍的科層組織，都普遍面臨信息在上下級傳遞過程中失真的挑戰(zhàn)。特別是對于中國這樣一個疆域遼闊、治理復(fù)雜的超大型國家而言，理解多層級政府之間信息傳遞過程中的關(guān)鍵挑戰(zhàn)，進而尋求方法克服信息傳遞失真，提高信息質(zhì)量，對加強科學(xué)決策和提升執(zhí)行效果都具有重要意義。
組織結(jié)構(gòu)與信息失真的關(guān)系，一直是研究者關(guān)注的重要話題。從韋伯官僚制視角而言，科層體系的多層級設(shè)置的一大目的即是為了更好地保障信息和處理信息，但另一方面，從經(jīng)驗觀察來看，多層級的組織結(jié)構(gòu)也可能帶來信息傳遞的衰減乃至失真。多層級的組織結(jié)構(gòu)與信息傳遞之間的關(guān)系究竟如何，多元化的組織目標和與組織結(jié)構(gòu)交互的非正式制度對其會產(chǎn)生哪些影響，在學(xué)理上一直未能得以清晰的澄清。針對這一研究問題，我院副教授唐嘯、博士生王英倫和俄亥俄州立大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院副教授易洪濤合作在公共管理學(xué)科國際頂尖期刊Journal of Public Administration Research and Theory （JPART）發(fā)表英文論文，探討組織結(jié)構(gòu)、多元目標和組織環(huán)境對科層組織信息傳遞過程的影響及其作用機理。研究為理解科層組織的信息傳遞挑戰(zhàn)提供了具有普遍性的理論分析框架，也為進一步提高我國政府信息質(zhì)量的改革提供了學(xué)理啟發(fā)。
文章介紹
傳統(tǒng)對科層組織中的信息失真問題研究，集中于科層組織內(nèi)部的績效管理制度和目標激勵強度等因素導(dǎo)致的信息扭曲。學(xué)者在對美英等國的教育、衛(wèi)生等政府機構(gòu)的研究中發(fā)現(xiàn)了具有普遍性意義的實證證據(jù)。這些研究主要從兩層層級政府角度進行討論，默認層級政府之間的關(guān)系為異層同構(gòu)。但是在現(xiàn)實世界中，不同層級政府之間的關(guān)系，會隨著層級政府的職能和位置發(fā)生改變。另一方面，科層組織的運行不僅與組織結(jié)構(gòu)密切相關(guān)，而且也與組織環(huán)境中的非正式制度具有關(guān)聯(lián)。如何理解多目標治理情景下，多層級政府在正式制度結(jié)構(gòu)和非正式制度交互作用下的信息傳遞過程，成為學(xué)術(shù)研究的潛在突破點。
本文針對上述研究問題，采用理論推導(dǎo)和實證檢驗相結(jié)合的方式進行研究。
本文首先在梯若爾（1986，1992）的三級委托代理理論上，構(gòu)建了三層科層組織的信息傳遞模型，研究還在模型中納入組織內(nèi)部的非正式關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以此討論正式制度和非正式制度的交互影響。研究重點辨析在多目標治理情景下，三層科層關(guān)系“委托人-管理人-代理人”對信息傳遞的不同影響。模型推演表明，在多層級結(jié)構(gòu)中，如果多目標任務(wù)具有沖突性，信息傳遞也會產(chǎn)生異質(zhì)性變化。與管理人有聯(lián)系的代理人，更有可能對管理人關(guān)注的次重要目標的信息進行干預(yù)，從而導(dǎo)致委托方最終接收的信息出現(xiàn)失真。而在委托人條線結(jié)構(gòu)中具有更強關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的管理人，對信息傳遞過程的干預(yù)也會更強。
本文進一步在中國環(huán)境治理場景下，對模型假設(shè)進行了實證檢驗。本文收集了2005-2014年市級空氣污染物統(tǒng)計報告數(shù)據(jù)、并基于歐洲航天局全球排放項目衛(wèi)星數(shù)據(jù)集，采用前沿的衛(wèi)星探測反演方法計算了空氣污染物數(shù)據(jù)。本文同時收集了各省級和市級政府工作報告，以機器學(xué)習(xí)方法辨析各級政府對不同目標的注意力分配，結(jié)合CPED中國干部數(shù)據(jù)庫，建立了研究的面板數(shù)據(jù)集。研究采用雙重固定效應(yīng)模型進行定量實證分析，結(jié)果表明管理人與代理人的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)越強，會使委托人接收的信息數(shù)據(jù)失真程度提高。進一步研究發(fā)現(xiàn)，隨著關(guān)系網(wǎng)絡(luò)強度提高、網(wǎng)絡(luò)成員增加，信息傳遞面臨的挑戰(zhàn)會更加嚴峻。異質(zhì)性檢驗發(fā)現(xiàn)，官員晉升激勵對信息失真具有倒U型的邊際影響作用。研究通過更換污染物種類、增加官員特質(zhì)的控制變量、增加高階固定效應(yīng)等，進行了系列穩(wěn)健性檢驗。
研究貢獻
本研究的主要貢獻包含以下幾個方面：
第一，研究首次構(gòu)建了多層級科層組織中包含正式制度與非正式制度交互影響的信息傳遞模型。這一模型對全球范圍科層組織的信息傳遞研究具有普遍性意義，對于其他治理情境的分析也具有較強的可拓展性。
第二，研究的推論為官員晉升研究熱點話題的“績效論”和“關(guān)系論”之爭提供了一種新的解釋路徑。即信息失真有可能使得具有更強關(guān)系的錦標賽參與者在績效競爭中居于優(yōu)勢地位，更強關(guān)系的錦標賽參與者可以在不同的績效目標中采取不同策略，從而在最重要的目標中投入更多的注意力。這表明兩種理論的關(guān)系比此前研究揭示的更為復(fù)雜，可能是一種相互影響、相互轉(zhuǎn)化的共生關(guān)系。
第三，研究的發(fā)現(xiàn)表明，多層級政府信息失真問題的克服不能只關(guān)注于層級結(jié)構(gòu)的調(diào)整，改革還應(yīng)根據(jù)科層組織的多目標設(shè)置、組織環(huán)境等進行更為精細的設(shè)計，才能提高信息傳遞的質(zhì)量。
本文是研究團隊科層組織信息傳遞主題下系列研究的第一篇文章，后續(xù)研究將圍繞信息傳遞挑戰(zhàn)的應(yīng)對行動，探討中國場景下克服信息失真的有效經(jīng)驗策略。
研究的相關(guān)成果已提供給有關(guān)部門決策參考。
作者簡介
第一作者：唐 嘯 清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，國情研究院副研究員，仲英青年學(xué)者
第二作者：王英倫 清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生
原文鏈接
Xiao Tang, Yinglun Wang, Hongtao Yi, Data Manipulation through Patronage Networks: Evidence from Environmental Emissions in China, Journal of Public Administration Research and Theory, 2022, muac019, https://doi.org/10.1093/jopart/muac019
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