以下文章來源于中國發(fā)展改革 ，作者中國發(fā)展改革報社
2025年，“十四五”規(guī)劃收官之年，中共中央還將提出“十五五”規(guī)劃建議。如何加力完成“十四五”規(guī)劃確定的各項目標(biāo)任務(wù)？如何持續(xù)深化重大問題研究，做好“十五五”規(guī)劃編制工作？《中國發(fā)展改革報》推出“決勝‘十四五’ 謀篇‘十五五’”系列報道，清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)國情研究院副院長鄢一龍，清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長董煜等專家學(xué)者接受采訪。
以下為文章原文：
2025年，“十四五”規(guī)劃收官之年，中共中央還將提出“十五五”規(guī)劃建議。
從建黨百年到踏上新征程，我國將用“十四五”“十五五”“十六五”3個五年規(guī)劃期到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化?！笆逦濉保?026-2030年）將是承上啟下的關(guān)鍵五年。
從“十四五”規(guī)劃中期評估開始，“十五五”規(guī)劃前期研究就已經(jīng)啟動，主要聚焦重大趨勢、重大戰(zhàn)略、重大政策、重大項目等，尤其是重大項目需要較長的研究論證周期。
在前期研究基礎(chǔ)上，有關(guān)方面進(jìn)一步聚集重點(diǎn)，對若干重大問題進(jìn)行攻關(guān)，謀劃“十五五”規(guī)劃基本思路，著重分析研判國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境、發(fā)展條件，梳理經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的突出矛盾和風(fēng)險點(diǎn)，結(jié)合更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)任務(wù)，研究提出未來五年發(fā)展的目標(biāo)，并提出推動發(fā)展的總體考慮。
辯證看待內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境
“發(fā)展環(huán)境是編制規(guī)劃必須進(jìn)行的戰(zhàn)略分析的重要組成部分。”《大智興邦：中國如何制定五年規(guī)劃》一書的作者、清華大學(xué)國情研究院副院長鄢一龍說，正確分析發(fā)展環(huán)境，準(zhǔn)確判斷發(fā)展趨勢，才能科學(xué)提出發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)。
——從國際環(huán)境看，世界進(jìn)入新的動蕩變革期，百年變局加速演進(jìn)，不確定性陡增。
“跟‘十四五’相比，‘十五五’最大的變化就是在規(guī)劃編制階段，國際環(huán)境發(fā)生了比較重大的變化，挑戰(zhàn)和不利因素明顯增多。大國競爭、大國博弈可能會進(jìn)一步加劇，可能圍繞更多領(lǐng)域爭奪制高點(diǎn)、話語權(quán)。”曾參與過多個五年規(guī)劃編制的清華大學(xué)中國發(fā)展規(guī)劃研究院常務(wù)副院長董煜說，與5年前相比，全球治理結(jié)構(gòu)面臨更大的不穩(wěn)定性，國際秩序可能面臨重塑，地緣政治沖突和安全風(fēng)險也會增多。
在科技領(lǐng)域，董煜認(rèn)為，“我們正處于新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革加速突破的階段，尤其是人工智能技術(shù)進(jìn)入全面應(yīng)用階段后。一方面，基礎(chǔ)研究領(lǐng)域的競爭會進(jìn)一步加劇，可能對我們造成‘卡脖子’的影響；另一方面，如果我們能實(shí)現(xiàn)新技術(shù)與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢的深度融合，又有可能在未來全球競爭中把握主動權(quán)?！?/p>
在貿(mào)易方面，國務(wù)院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟(jì)研究部綜合研究室主任、研究員趙福軍認(rèn)為，“十五五”期間，“一帶一路”沿線國家在我國外貿(mào)中的地位將繼續(xù)提升，服務(wù)貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易發(fā)展相對較快的趨勢將延續(xù)，還會有更多具有競爭力的產(chǎn)品和服務(wù)走向世界舞臺。鄢一龍表示，“‘十五五’期間，中國將迎來全方位出海的‘大航海時代’，《黑神話·悟空》《哪吒2》只是一個前奏，與世界共享的不僅有中國的產(chǎn)品、文化、創(chuàng)意，還有中國人的審美和生活方式。”
——從國內(nèi)環(huán)境看，將持續(xù)面臨有效需求不足，短期問題和中長期結(jié)構(gòu)性問題交織。
董煜分析說，我們現(xiàn)在處在一個經(jīng)濟(jì)下行壓力還比較大的階段，特別是有效需求不足的矛盾還非常突出。同時，還有經(jīng)營主體的預(yù)期問題，房地產(chǎn)、金融等領(lǐng)域的風(fēng)險問題，等等。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的這些問題，有可能會延續(xù)到“十五五”的初期。
“這也是一個比較重大的變化。我們在謀劃‘十五五’時，要考慮當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨的這些挑戰(zhàn)和問題，有一部分問題是結(jié)構(gòu)性、周期性的，有可能在‘十五五’期間持續(xù)構(gòu)成挑戰(zhàn)?！倍险f。
此外，鄢一龍還提到人口問題。人口因素勢大力沉，是典型的“灰犀牛”，不斷牽引經(jīng)濟(jì)社會形態(tài)發(fā)生整體性變動?！?021年，我國的人口峰值提前到來。人口負(fù)增長以及人口結(jié)構(gòu)少子化、老齡化將成為中國未來一個階段的基本國情，要超前求變，以系統(tǒng)觀念統(tǒng)籌謀劃人口問題。”
研判基本方向和重大舉措
“十四五”規(guī)劃除了謀劃2021—2025年的發(fā)展，還對未來15年作了遠(yuǎn)景展望。
董煜表示，“十四五”將黨的十九大已經(jīng)明確的目標(biāo)通過規(guī)劃進(jìn)一步細(xì)化時間表和路線圖，充分體現(xiàn)了中國的五年規(guī)劃對發(fā)展周期和階段、對中期和長期工作的引導(dǎo)，也體現(xiàn)了推動發(fā)展的“節(jié)奏感”?！包h的二十大又對2035年目標(biāo)作了進(jìn)一步的描述，‘十五五’規(guī)劃的謀劃制定也應(yīng)據(jù)此作出更新?！?/p>
發(fā)展目標(biāo)包括定性描述和定量指標(biāo)?！?035年遠(yuǎn)景目標(biāo)總體上還是以定性描述為主，但經(jīng)濟(jì)保持一定的增速也是比較重要的?！倍险J(rèn)為，當(dāng)前需要研究如何銜接2030年的指標(biāo)和2035年的指標(biāo)，提出一些帶有階段性安排的量化指標(biāo)。
“‘十四五’規(guī)劃綱要沒有設(shè)定5年GDP年均增速指標(biāo)，而是表述為‘保持在合理區(qū)間、各年度視情提出’?，F(xiàn)在和今后一段時間，我國持續(xù)處于有效需求不足的階段，經(jīng)濟(jì)能不能保持一定的增速，是‘十五五’面臨的最核心的挑戰(zhàn)。發(fā)展中的問題，要在發(fā)展中解決?！臂骋积埥ㄗh，“十五五”規(guī)劃以擴(kuò)大內(nèi)需與新質(zhì)生產(chǎn)力的整體性躍升相互牽引為主線。
擴(kuò)大內(nèi)需不是權(quán)宜之計，而是戰(zhàn)略之舉?！?024年以來推出的‘兩重’（國家重大戰(zhàn)略實(shí)施和重點(diǎn)領(lǐng)域安全能力建設(shè)）‘兩新’（大規(guī)模設(shè)備更新和消費(fèi)品以舊換新）政策非常精準(zhǔn)有效。‘十五五’時期，還需要在擴(kuò)大內(nèi)需方面進(jìn)行更系統(tǒng)的設(shè)計?！臂骋积堈f。
發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，也是關(guān)系全局和長遠(yuǎn)的大事。2024年3月，國家發(fā)展改革委主要負(fù)責(zé)同志在公開場合表示，要發(fā)揮中長期規(guī)劃和年度計劃的導(dǎo)向作用，做好發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的戰(zhàn)略部署和任務(wù)分解，把發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力作為“十五五”規(guī)劃基本思路的研究重點(diǎn)。在謀劃“十五五”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要目標(biāo)指標(biāo)、重大戰(zhàn)略任務(wù)、重大改革舉措、重大工程項目時，充分考慮發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的實(shí)踐要求，特別是研究提出促進(jìn)新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的關(guān)鍵性任務(wù)、基礎(chǔ)性工程。
重大工程與國家重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃、重大政策緊密銜接，投資規(guī)模較大，建設(shè)周期較長，是推動規(guī)劃實(shí)施的重要抓手。從“十一五”規(guī)劃開始，規(guī)劃文本將重大工程放在“專欄”，使有關(guān)內(nèi)容更加一目了然。比如，“十三五”規(guī)劃在23個專欄中明確了165項重大工程項目，“十四五”規(guī)劃在17個專欄中提出了102項重大工程。
“過去連續(xù)兩個五年規(guī)劃，都特別強(qiáng)調(diào)對重大工程項目的跟蹤。”董煜認(rèn)為，在謀劃“十五五”重大項目過程中，需要和各部門、各地區(qū)反復(fù)對標(biāo)對表，并非簡單把各領(lǐng)域的工程列在一起，還需要去做綜合性的平衡，突出優(yōu)先順序。
董煜建議，除了“工程包”，還可以同步研究、推出一批“政策包”，使五年規(guī)劃成為中長期重大政策的集合體?！氨热纾瑖@新質(zhì)生產(chǎn)力的發(fā)展，有哪些支持性政策；再比如，跟民生緊密相關(guān)的領(lǐng)域，醫(yī)療、教育、社保等方面的一些政策。這些‘政策包’，可以在‘十五五’規(guī)劃中明確提出來，也可以先提出方向性的要求，‘十五五’期間再去出臺具體的政策?！?/p>
與改革任務(wù)更加緊密結(jié)合
從“七五”計劃開始，中國的五年規(guī)劃不僅是發(fā)展的規(guī)劃，也是改革的規(guī)劃。
“黨的二十屆三中全會部署了300多項改革任務(wù)，明確到2029年要全部完成。新一輪全面深化改革任務(wù)的落實(shí)期和‘十五五’規(guī)劃期有四年的重疊期?！倍险J(rèn)為，“十五五”規(guī)劃可能會和重大改革的時間表和路線圖進(jìn)行更緊密的結(jié)合。
回看黨的十八大以來召開的歷次三中全會：2018年黨的十九屆三中全會主要議題是“深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革”。2013年黨的十八屆三中全會重點(diǎn)研究全面深化改革問題，部署的改革任務(wù)已于2020年全部完成。而整個“十三五”時期（2016—2020年），都在落實(shí)黨的十八屆三中全會部署的改革任務(wù)。
從改革，到全面深化改革，再到進(jìn)一步全面深化改革，中國式現(xiàn)代化之路循著改革的邏輯行穩(wěn)致遠(yuǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家賈康在接受媒體采訪時表示，“現(xiàn)在我們進(jìn)一步全面深化改革，就是要沖抵下行因素，把不確定性的困擾最大可能地排除掉，在百年未有之大變局中掌握好我們自己可以掌握的確定性和主動權(quán)?！?/p>
“十五五”規(guī)劃在謀劃過程中，如何體現(xiàn)對新一輪全面深化改革任務(wù)的落實(shí)？記者注意到，黨的二十屆三中全會《決定》提出，要“促進(jìn)各種所有制經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢互補(bǔ)、共同發(fā)展”。而2024年初，國家發(fā)展改革委向社會公開征集的“十五五”研究課題中，就有一項是《構(gòu)建國有和民營企業(yè)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展新格局研究》。再比如，《決定》提出，要“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。《優(yōu)化中央和地方財政關(guān)系研究》，亦在上述“十五五”研究課題之列。
五年規(guī)劃，既是“國事”，也是“家事”。不少改革任務(wù)與規(guī)劃目標(biāo)的交匯處，托起的是億萬百姓穩(wěn)穩(wěn)的幸福。
以擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略和完善收入分配制度的結(jié)合為例。曾主持過多個五年規(guī)劃綱要編制的中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室原副主任楊偉民認(rèn)為，當(dāng)前有效需求不足主要是內(nèi)需不足，內(nèi)需不足又主要是居民消費(fèi)不足。而收入又是消費(fèi)的基礎(chǔ)和前提。黨的二十屆三中全會《決定》對完善收入分配制度作出部署，明確要“提高居民收入在國民收入分配中的比重”。
對于正在謀劃中的“十五五”規(guī)劃，楊偉民建議，將建設(shè)民生大國作為重要的發(fā)展目標(biāo)，把提高居民收入和增加居民消費(fèi)放在發(fā)展更加重要的位置，使消費(fèi)力的提升同生產(chǎn)力的提高同步?！斑@既是一項長期任務(wù)，也是一項系統(tǒng)性的工程，需要對包括改革在內(nèi)的方方面面做出整體性部署?！?/p>
鄢一龍也持有相同的觀點(diǎn)。他特別強(qiáng)調(diào)，要發(fā)展壯大民營經(jīng)濟(jì)和實(shí)施就業(yè)優(yōu)先政策?！霸黾泳用裣M(fèi)的大邏輯是，穩(wěn)經(jīng)營主體，從而穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)收入，進(jìn)而穩(wěn)消費(fèi)。此外，只有解決了老百姓在醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等方面的后顧之憂，才能真正地提振消費(fèi)?！彼€建議，把擴(kuò)大內(nèi)需和推進(jìn)共同富裕結(jié)合起來，擴(kuò)大中等收入群體規(guī)模，提高低收入群體收入。
來源丨中國發(fā)展改革報
